| CÓMO
HACER PARA QUE EL CONTROL DEL TRÁFICO
AÉREO SEA MÁS SEGURO Y EFICIENTE |
"MIENTRAS QUE LAS LINEAS AEREAS ESTAN
CONTABILIZANDO CIFRAS RECORD DE TRAFICO Y DE GANANCIAS,
LA INFRAESTRUCTURA TERRESTRE DEL CONTROL DE TRAFICO
AEREO ES OBSOLETA E INCAPAZ DE ALCANZAR NIVELES
DE EXPANSION"
(Barry Krasner, Presidente de la Asociación
de Controladores del Tráfico Aéreo
Nacional).
Es esencial modernizar el sistema de tráfico
aéreo de los Estados Unidos de América.
Aunque el sistema actual sigue siendo seguro, está
comenzando a mostrar signos de "vejez".
La interrupción del servicio de los sistemas
por reparación, la reducción parcial
en el suministro de energía eléctrica,
las deficiencias en el control del tráfico
aéreo y las limitaciones en la capacidad
en tierra agregan costos a la FAA y a los usuarios
del sistema aeroespacial. La Asociación de
Transporte Aéreo estima que las deficiencias
en el sistema le representó a las aerolíneas
un exceso de u$s 3 mil millones en 1995, costos
que últimamente han sido abonados por los
pasajeros y por cualquiera que compra mercaderías
enviadas vía aérea.
En 1996, una fuerza de trabajo formada por el
gobierno y la industria definió un concepto
operacional futuro conocido como Vuelo Libre. Bajo
este concepto, las operaciones del Sistema Aeroespacial
Nacional (NAS) transitarán del control del
tráfico aéreo con base terrestre (utilizando
radios análogos, faros de navegación
y radar) al manejo del tráfico aéreo
en forma colaboradora, basado en la comunicación
digital, la navegación satelital y en herramientas
sustentadas en la decisión asistida por una
computadora tanto para los controladores como para
los pilotos. Este nuevo sistema propuesto ofrece
beneficios significativos para los usuarios del
NAS, para la seguridad y conveniencia del público
que viaja y para una mayor eficiencia operativa
de la FAA.
El programa y enfoque técnico de la FAA
propuesto para la modernización del NAS están
documentados en su reciente publicación de
la Arquitectura del Sistema del Espacio Aéreo
Nacional. La Arquitectura del NAS propuesta es,
en general, consistente con la visión de
la industria para el futuro del manejo del tráfico
aéreo, pero el programa propuesto para la
modernización es demasiado lento para alcanzar
las exigencias proyectadas y los temas fundacionales
no son dirigidos adecuadamente. A menos que se acelere
el programa, los Estados Unidos de América
podría perder su posición de liderazgo
global en la aviación civil.
La tecnología que se necesita para modernizar
el sistema ATC se encuentra en existencia y está
disponible a largo plazo. El desafío consiste
en completar la transición al nuevo sistema
de una manera oportuna y con un costo efectivo,
y en asegurar que todos los usuarios participen
en este ascenso. Desafortunadamente, la FAA ha encontrado
serios obstáculos en su programa de modernización.
Con anterioridad a los importantes cambios que se
realizaron en 1994, el centro del programa de modernización
de la FAA –de acuerdo con la Secretaría
de Contabilidad General- se había retrasado
ocho años con respecto al programa y estaba
excedido en el presupuesto en la suma de u$s 5mil
millones. El costo se excede en otros cinco programas
claves que van del 50% al 500% y lo demora es de
aproximadamente cuatro años.
Estos problemas han sido señalados como
consecuencia de la información inadecuada
del usuario, la pobre administración y desempeño
del contratante, y a la inadecuada vigilancia. Si
bien la disponibilidad de fondos no parece haber
constituido un problema en el pasado, las necesidades
del capital futuro bien podrían rezagar a
la habilidad de proveerles los fondos a través
del proceso tradicional del presupuesto, particularmente
si se aceleran las mejoras del capital, tal como
lo recomienda la Comisión.
Tradicionalmente, la FAA ha visto la necesidad
de diseñar, poseer y operar su sistema de
control del tráfico aéreo, en cooperación
con el Departamento de Defensa. La tecnología
actual y de alto alcance le permite a la FAA considerar
sus necesidades de manera diferente; particularmente
en áreas tales como la adquisición
de sistemas de comunicación. En otras áreas
críticas del gobierno, incluyendo la de Defensa,
el sector privado ha demostrado su habilidad para
suministrar servicios decisivos con un incremento
en la calidad y con costos más bajos. Una
serie de fabricantes importantes de los Estados
Unidos de América están produciendo
nuevos sistemas ATC para desplegar en otros países.
La FAA deberá buscar oportunidades de colaboración
con el sector privado con el fin de acelerar la
transición hacia un nuevo sistema NAS.
Se han producido varios cambios importantes que
deberían permitir la modernización
del programa para poder progresar más efectivamente.
La Comisión hace notar, en particular, los
siguientes factores que deberían ayudar a
evitar problemas del pasado: la redefinición
del programa de modernización; las reformas
de obtención y de personal concedidas a la
FAA, que le otorgan la habilidad sin precedentes
de responsabilizar a los gerentes por los resultados
y de modernizar los procesos de obtención;
y la creación del Nuevo Comité del
Consejo de Administración por parte del Congreso,
el cual le otorgará a los usuarios un espacio
más efectivo en la toma de decisiones. Sin
embargo, la Comisión opina que un nuevo mecanismo
de financiamiento a largo plazo también es
necesario para asegurar que dicha modernización
se produzca en un programa aceptable, y que los
beneficios de la seguridad y eficiencia resultantes
se realicen con más rapidez.
La FAA debe sacar ventaja de las reformas del
personal, de obtención y otras, para asegurar
que los recursos existentes para los gastos sean
más efectivos con el fin de obtener la aprobación
de propuestas de fondos innovadores tanto del gobierno
como del Congreso. Además, la Comisión
cree que es decisivo que la gerencia senior en el
DOT y en la FAA den pasos adicionales para asegurar
que los problemas del pasado están siendo
tratados, y que un programa acelerado de modernización
podría proceder.
RECOMENDACIONES
2.1 LA FAA DEBERA DESARROLLAR UN PLAN DE
MODERNIZACION EXAMINADO DENTRO DE UN PLAZO DE SEIS
MESES QUE FIJARA LA META DEL SISTEMA DE MODERNIZACION
QUE DEBERA SER COMPLETAMENTE OPERACIONAL EN TODA
LA NACION PARA EL AÑO 2005, Y EL CONGRESO,
EL GOBIERNO Y LOS USUARIOS DEBERAN DESARROLLAR MEDIOS
INNOVADORES DE FINANCIAMIENTO DE ESTA ACELERACION.
La modernización de nuestro antiguo sistema
aerospacial es decisiva para la seguridad del público
que viaja, para mantener nuestro liderazgo mundial
en la aviación y, para nuestros intereses
económicos. El plan actual de la FAA insta
a que el sistema modernizado se torne operacional
después del año 2012. Es simplemente
demasiado tiempo para posponer los beneficios económicos
y de la seguridad que derivarán del sistema
modernizado.
Por lo tanto, la Comisión recomienda que
el año 2005 se fije como la fecha en la cual
todos los elementos de la comunicación, navegación
y de la vigilancia y las capacidades de la administración
del tráfico aéreo definidos en la
arquitectura del NAS, deberían ser completamente
operacionales. Esta implementación acelerada
debe ser coordinada por el Departamento de Defensa,
que constituye el más importante usuario
y proveedor de los servicios de control del tráfico
aéreo. La implementación de la iniciativa
anunciada por el Vicepresidente Gore, el 15 de Enero
de 1997 para demostrar estos sistemas en Hawaii
y en Alaska, constituye un paso importante hacia
un completo estado operacional.
El logro de esta meta depende de la disponibilidad
de varias herramientas, tal como se explica en las
siguientes recomendaciones. La primordial entre
estas herramientas es la necesidad de encontrar
medios no tradicionales de financiamiento de las
mejoras en el capital. Acercamientos innovadores
para el financiamiento federal de proyectos de infraestructura
más importantes han sido propuestos en el
pasado incluyendo, la eficacia de los ingresos que
llegaban a la FAA, apropiaciones de muchos años,
y la cuenta del presupuesto no tradicional. También
se han propuesto acercamientos no financiados en
forma federal, tales como la creación de
bancos con infraestructura privada. La Comisión
espera que la Comisión de Inspección
de la Aviación Civil Federal (NCARC), establecida
en la Ley de Reautorización de la Aviación
Federal de 1996 por parte del Congreso para explorar
opciones para obtener fondos para la FAA, considerará
estas alternativas. Cualquiera sea el mecanismo
de obtención de fondos seleccionado, la Comisión
cree que es decisivo para nuestro liderazgo global
en la aviación civil, financiar una modernización
acelerada del NAS.
2.2 LA FAA DEBERA DESARROLLAR PLANES PARA
ASEGURAR QUE LAS NECESIDADES DE CAPACIDAD DEL AEROPUERTO
Y LAS OPERATIVAS ESTEN INTEGRADAS EN LA MODERNIZACION
DEL NAS.
El programa actual de modernización NAS de
la FAA centra su atención en el equipamiento
y en la infraestructura. Sin embargo, no existe
un plan claro que indique cómo las personas
que operan el sistema realizarán la transición
y de cuáles serán sus roles y sus
funciones bajo los nuevos sistemas. La FAA deberá
desarrollar inmediatamente un Plan Operacional NAS
para dirigir estos temas.
La FAA deberá también desarrollar
un Plan de Modernización del Sistema de Aeropuerto
Nacional que presente una visión estratégica,
un plan y un programa de modernización de
los aeropuertos de los Estados Unidos de América
que sea consistente con la modernización
del NAS. Este plan, producido en colaboración
con los funcionarios locales del aeropuerto, deberá
identificar las necesidades de realzar la capacidad
del sistema crítico y deberá dirigir
temas principales de seguridad en los aeropuertos.
Dichos planes, al ser incorporados al plan de implementación
NAS examinado mencionado en la recomendación
2.1, suministrarían un plan equilibrado y
estratégico para la aviación en los
Estados Unidos de América.
2.3 LA FAA DEBERA BUSCAR MEDIOS INNOVADORES
PARA ACELERAR LA INSTALACION DE AVIONICA DE AVANZADA
EN LAS AERONAVES DE LA AVIACION EN GENERAL.
Los beneficios de la eficiencia y la seguridad del
modernizado NAS no se verán realizados por
completo hasta que todos los usuarios no hayan incorporado
sus características. Las demoras en la instalación
del equipo necesario para operar en el futuro NAS,
pospondrán los beneficios para todos los
usuarios del sistema. Por lo tanto, es esencial
que la FAA, a medida que acelera su modernización,
trabaje con los usuarios para asegurar que sigan
en la misma dirección.
Los ahorros provenientes de operaciones más
eficientes brindan un incentivo significativo a
las compañías de transporte comercial
para instalar equipos de radios digitales exigidas,
receptores GPS y equipamientos de observación
dependiente automática. Pero es esencial
encontrar maneras de asegurar que los operadores
de aviación general estén equipados
para las operaciones del futuro NAS.
2.4 EL GOBIERNO DE LOS ESTADOS UNIDOS DE
AMERICA DEBERA ASEGURAR LA EXACTITUD, DISPONIBILIDAD
Y CONFIABILIDAD DEL SISTEMA GPS (NAVEGACION SATELITAL)
PARA ACELERAR SU UTILIZACION EN LA MODERNIZACION
DEL NAS Y PARA ESTIMULAR SU ACEPTACION COMO UN ESTANDAR
INTERNACIONAL PARA LA AVIACION.
La navegación basada en la posición
de satélites es un elemento esencial para
nuestros planes de modernización del NAS,
y es decisivo para lograr un sistema de aviación
global más útil en el futuro. El Sistema
de Posicionamiento Global (GPS), que constituye
un sistema dual civil-militar operado por la Fuerza
Aérea de los Estados Unidos de América,
es el pilar actual y previsible para cualquier sistema
satelital de navegación global. La aceptación
total del GPS como un estándar internacional
para la aviación depende en gran parte del
compromiso con la comunidad de usuarios -tanto extranjeros
como locales- de su exactitud, disponibilidad y
confiabilidad. Como parte de sus planes de modernización
del NAS, la FAA está desarrollando actualmente
un Sistema de Acercamiento de Area Extensa (WAAS)
que intensificará el servicio civil básico
del GPS para cumplir con los requerimientos de las
empresas de transporte aéreo y los usuarios
particulares de la aviación civil. Muchas
otras naciones, incluyendo las de Europa y Japón,
están planeando acercamientos similares,
pero están aún un tanto reacios a
basar el manejo de su propio espacio aéreo
en un sistema GPS al cual perciben como que es controlado
por los militares de los Estados Unidos de América.
El reciente plan de acción GPS de los Estados
Unidos de América tuvo un progreso considerable
en la dirección de estos asuntos internacionales
al comprometerse a la disponibilidad continua de
los servicios del GPS civil básico en todo
el mundo, libre de honorarios directos por parte
de los operadores o usuarios particulares. Esta
nueva política también estableció
una Junta Ejecutiva mixta formada por civiles y
militares para administrar al GPS y sus acercamientos
e inició debates formales internacionales
destinados a desarrollar acuerdos en el uso y suministro
de los servicios GPS. Pero existen aún un
número de temas de importancia técnica
y de planificación que deben ser resueltos
si es que el GPS va a convertirse en el sistema
elegido para la navegación de la aviación
global.
En primer lugar, los Estados Unidos de América
deben suministrar un liderazgo estratégico
más fuerte para los usuarios u operadores
civiles del GPS. La aceptación del GPS como
un estándar internacional es la clave para
continuar con el liderazgo de los Estados Unidos
de América en la aviación, y sólo
puede ser logrado a través de la fuerte participación
de los civiles en el planeamiento del GPS y en la
toma de decisiones. Actualmente existe una serie
de grupos de trabajo y de comités de consulta
a lo largo de todo el gobierno federal y en el sector
privado para coordinar y representar las necesidades
de los usuarios civiles del GPS. La Comisión
recomienda que el liderazgo civil sea fortalecido
mediante el establecimiento de un Consejo Consultivo
de Usuarios Civiles del GPS, con representantes
tanto por parte de los usuarios como de los proveedores
de los servicios de equipamiento del GPS, que informen
a la Junta Ejecutiva del GPS. La Comisión
también alienta al Gobierno a trabajar con
rapidez en el desarrollo de guías internacionales
para el suministro y el uso de los servicios del
GPS mencionados en la reciente directiva de plan
de acción del Presidente.
En segundo lugar, se necesita mayor redundancia
para realzar la capacidad de los usuarios para examinar
la exactitud del GPS y para verificar la confiabilidad
del sistema.
El medio más efectivo para lograr esta
redundancia es suministrar señales de alcance
de precisión civil adicionales al GPS en
el espacio. Estudios realizados han demostrado que
la capacidad de alcance de precisión adicional
puede lograrse a un costo relativamente bajo, suministrando
a la vez, enormes beneficios a todos los usuarios
civiles del GPS. La Comisión recomienda que
esta capacidad sea agregada al sistema WAAS de la
FAA. Esta acción resultará en un sistema
más confiable y fuerte y brindará
un impulso más importante a la aceptación
internacional del GPS, como un estándar para
la posición y la navegación aeronáutica.
En tercer lugar, la Junta Ejecutiva del GPS deberá
resolver los temas restantes con respecto a la asignación
de la frecuencia y de los fondos para una segunda
frecuencia civil tan rápido como sea posible,
de modo tal que esta mejora necesaria pueda ser
incluída en la próxima generación
de satélites GPS.
La Junta Ejecutiva de GPS está considerando
refuerzos para los futuros satélites GPS
que incluirían frecuencia de transmisión
adicional. Dicha frecuencia adicional expandiría
la base de los usuarios de GPS en todo el mundo
y enviaría un fuerte mensaje a la comunidad
internacional con la cual los Estados Unidos de
América intenta mantener un compromiso a
largo plazo para el suministro de los servicios
civiles de GPS. Más aún, el sistema
WAAS de la FAA exige dos frecuencias para cumplir
con las necesidades de exactitud de los usuarios
de la aviación civil y la frecuencia adicional
permitiría la completa independencia de los
servicios civiles y militares de GPS en el futuro.
En cuarto lugar, el sistema GPS debe ser protegido
tanto de la interferencia intencional, como de la
no intencional.
El sistema GPS constituirá un componente
decisivo y elemental de la seguridad del sistema
de información de la aviación global
del futuro. La seguridad de GPS deberá constituír
una consideración principal para llevar a
cabo la Recomendación 3.6 que establece la
protección de todos los sistemas de información
de la aviación.
2.5 LOS USUARIOS DEL NAS DEBERAN PROVEER
FONDOS PARA SU DESARROLLO Y OPERACIÓN.
El sistema actual de obtención de fondos
del sistema ATC brinda poca conexión directa
entre los impuestos que gravan consumo y servicios
suministrados o el monto disponible para la FAA
a través del presupuesto y del proceso de
apropiación. Reemplazar el sistema tradicional
de gravamen de impuestos por los honorarios de los
usuarios ofrece el potencial para correlacionar
los ingresos y los gastos más íntimamente.
Más aún, un sistema financiero no
sólo contribuiría a asegurar la adecuada
disponibilidad de los fondos, sino que también
contribuiría a crear incentivos para la seguridad
y eficiencia del sistema tanto para los usuarios
como para la FAA. La Comisión de Inspección
de la Aviación Civil Nacional constituye
la jurisdicción apropiada para resolver los
pormenores de un nuevo sistema de honorarios de
usuarios, y la Comisión espera que se forme
y comience su trabajo en un futuro muy cercano.
La Comisión insta a la NCARC a que, al diseñar
un nuevo sistema de financiamiento, asegure que
cualquier cambio en el monto relativo de los ingresos
generados por cualquier sector de la industria de
la aviación no resulten en la indebida disolución
económica dentro de cualquier sector de la
industria, y que los honorarios no sean discriminatorios
ni anticompetitivos entre las compañías
de transporte. Además, los usuarios de la
aviación general no comercial del NAS no
deberán recibir un impacto adverso por parte
de ningún sistema financiero nuevo.
Esto contribuirá a asegurar que los usuarios
de la aviación general se conviertan por
completo en participantes dispuestos del modernizado
NAS.
El Sr. Coleman no toma partido con respecto a
las dos primeras cláusulas de la recomendación
2.5 ya que él cree que éste es uno
de los temas que la NCARC debe resolver.
2.6 LA FAA DEBERA IDENTIFICAR Y JUSTIFICAR
PARA JULIO DE 1997 EL ESPECTRO DE LA FRECUENCIA
NECESARIA PARA LA TRANSICION A UN SISTEMA DE CONTROL
DE TRANSITO AEREO MODERNIZADO.
La expansión de las telecomunicaciones y
otras industrias está creando una gran competencia
para el espectro de frecuencia. La FAA ha indicado
la necesidad de retener grandes segmentos de distribución
del espectro actual, pero no ha demostrado justificación
suficiente para hacerlo. Para asegurar que las necesidades
del espectro de la FAA durante la modernización
no estén comprometidas, la Comisión
recomienda que la FAA presente una completa justificación,
así como también un plan para liberar
dicho espectro ya que los sistemas más antiguos
son modernizados o decomisados. Este proceso debe
ser completado en un plazo que no exceda de Julio
de 1997, y los resultados deben ser incluidos por
el DOT en el Plan de Navegación de Radio
Federal y en el Informe RTCA 185: Planeamiento del
Espectro de la Aeronáutica para los años
1997 a 2010.
